宋朝是在澶淵之盟達成後，經過比較長時間的承平時期，積累的問題越來越多。到西夏戰爭爆發之後，宋軍接連潰敗，喪師失地，一直到啓用韓琦、范仲淹先後擔任陝西邊防統帥，才基本上穩住陣腳。但西夏戰爭中暴露出來的問題是全面的，不止是軍事上的失敗。
這些問題簡單來說，也就是當時人所說的冗官、冗兵、冗費的問題。什麼意思呢?就是說，財政供養的官員、軍隊很多，但真正在幹活的官員卻不多，能打仗的軍隊也不多，日常消耗性的開支比較大，造成國家財政處於比較緊張的狀態。
但同時，現在大家也都知道，宋朝的經濟是比較繁榮的，人口規模達到了一億。這主要是因爲五代時期對長江以南廣大地區進行了更爲深入和全面的開發，糧食產量大幅度提高，手工業和商業的繁榮都達到了新高度。
國家經濟很繁榮，但國家財政卻一直很緊張，所以當時很多人都看到了問題所在，認爲需要改革。第一次改革就是宋仁宗任用韓琦和范仲淹、富弼等人進行的改革，史稱慶曆新政，但因爲觸及既得利益調整，遇到比較強烈的反對，改革持續了一年多一點，很快就停下來了。
到英宗時期，英宗已經想要進行改革了，但還沒來得及實施，就去世了。繼位的神宗雖然年輕，但是銳意進取，希望能夠通過深入、全面的改革，提升國家的財政、軍事水平，尤其是希望能夠恢復幽雲十六州故土。所以，他才任用了王安石進行改革。
王安石改革包括財政、軍隊和行政體制改革。總體來說，財政改革是取得了比較大成效的，正是通過王安石的改革，讓宋朝的國家財政吸納能力大幅度提升，國家掌握的資源更多，也就能做更多的事情了。
行政體制改革主要是表現爲官制改革。
因爲宋朝處在一個國家行政管理體系的轉型期，加上建國初期因循唐末五代以來的官制，沒有徹底重新涉及官制，所以官制非常繁雜，每個官員都有本官、差遣、寄祿官，還有館閣、宮觀等，每個人的官銜等級和職務都非常複雜。行政體系也非常複雜，州要分爲上中下三等，下等州的地位比較低，只比縣稍微高一點，而上等州也就是比較重要的州，知府往往是可以直接進入執政團隊的。
所以，王安石希望能夠改變這種局面，於是設計頒佈了元豐官制。但真正意義上的行政官僚體系和行政管理體系都沒能進行下去，只是改了一些官名，而沒有觸及宋朝官僚體系的深層問題所在。
爲什麼宋朝的官僚體系會如此繁冗呢?根本性的原因在於，整個官僚體的架構和人員配置設計都是落後於實際情況的，沒有意識到自己所面臨的已經是完全不同的局面。
我國的官僚體系經歷過幾次重要的轉折性變化。
在秦漢之前主要是適應當時的分封制，相對來說，每個國家的人口規模都不是太大，人口最多也就六七百萬，不會超過一千萬。這個規模放到今天，甚至還不如一個一線城市的規模大，需要管理的地域也沒有那麼大，需要進行管理的事情也沒有那麼多，所以官僚體系相對比較簡單。
秦漢時期，全國逐步從原來的分封制向大一統過度，中央和地方的權力劃分，中央政府和地方政府的官僚體系都開始變得更爲複雜一些了。這個體系大體上延續到了隋唐，雖然歷代都根據實際情況進行了一些調整，但基本上還都在這個框架範圍內，沒有徹底重組。這個時期，全國的人口規模基本上在五千萬上下浮動，高峯值應當在六千萬左右，戰亂時期下降，最低的時候應當在三四千萬之間。
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到了宋朝時期，尤其是經過較長的和平和發展之後，宋朝的人口規模急劇膨脹，雖然當時的人口統計數據只有五千多萬，但實際上現在普遍估計不止這個數字，可能在一億人左右。即便除去遼國和西夏領地的人口，宋朝面臨的問題仍然是要用一個從秦漢時期設計出來，延續了一千二百多年的基本官僚體系框架，來管理八千萬以上的人口，自然會捉襟見肘。但爲了應付實際需要，只能在原來的基礎上疊牀架屋，而沒有進行徹底的架構重組。
也就是說，宋朝從國家治理的層面說，最根本性的矛盾其實是落後的國家治理體系與已經急劇膨脹了的人口和國家規模之間的矛盾。所謂的冗官、冗兵、冗費實際上都是這個根本矛盾的折射和反映。
應當說，王安石雖然還不能說已經清醒得認識到了這種根本性的變化和所帶來的矛盾，但卻仍然在懵懂之中意識到了問題所在，大體找對了解決問題的方向。然而，在具體操作中，他本人也只能依賴這個疊牀架屋、又已經達到了一個新高度的官僚體系來進行改革，所以無法徹底解決這個問題。
這個問題的徹底解決是在經歷了元朝的大規模破壞之後，整個原來的國家治理體系基本上被打亂、打散了，明朝統一全國後，不得不重新設計國家治理體系，進行徹底的變革，建立一個完全不同於秦漢的行政管理框架。
明朝設計的這個體系到中後期實際上也面臨比較嚴重的挑戰，一個重要的問題就是明初確立的輕徭薄賦的國家治理思路，實際上已經和人口又一次大規模增長不相匹配了，導致了國家財政吸取能力不足，從而在應對突發危機的時候無法充分有效調動資源，最後走向滅亡。
清朝建立後，雖然進行了局部的調整，但大體上也沿用了明朝設計的這個基本框架，也維繫了較長時間的統治，一直到遇到工業化和現代化的問題，才最終暴露出其落後的問題，最終走向崩潰。
而一個真正意義上的現代國家治理體系，從中央到地方，政令暢通，國家法令可以管理到每一個基層單位，每一個人，則是新中國成立之後的事情了。
