明朝萬歷年間張居正推行“一條鞭法”，賦稅一律徵銀上交國庫。
但是，由於當時沒有標準化銀元，地方官府需將百姓交納的零碎銀兩重鑄爲銀錠才能上交，而熔鑄過程中，原銀兩會有些許損耗。
由此，地方官在百姓繳納田賦時往往要求加收這部分損失，即所謂“火耗”。
通常來說，碎銀熔鑄的損耗其實並不大，每兩至多也不過一至二分，即百分之一至二;糧食在儲存運輸過程中的損耗及成本或許會大一些，但這些看似合理的要求，最後都無一例外的膨脹十幾倍甚至幾十倍。
之後的所謂“耗羨”，都已不是原始字面上的意思而發展成正稅之外的附加稅，不容小視。而最耐人尋味的是，這些收入並不上交朝廷而歸地方官府掌管，朝廷雖明知於此，卻從來沒有公開承認過。
康熙年後，徵收火耗一如明代，且有不斷加重的趨勢。到康熙末年，火耗卻越徵越多，河南、山東等省的火耗率甚至達到正賦的八成左右。
這些私徵、私派、私用的所謂“耗羨”，不但加重了百姓負擔，而且被地方官吏們視爲約定俗成的“半合法”收入。如此，法外之稅，又無監管，官吏們自是上下其手，腐敗叢生。
雍正即位後實行“耗羨歸公”改革，其主要包括幾點：
1、耗羨應公開並限定數目，“若不限於一定之數，則小民將無所遵依，而不肖州縣反得任意多徵”;
2、耗羨收取後，與其留於州縣，不如提解國庫(藩庫)，由大吏分撥，“通省遇有不得已之公費則可支應而不必分派州縣，州縣則無由藉端科索裏甲，於是私派亦可禁絕”。
一言而闢之，耗羨歸公的本質在於財政公開化、透明化，即將此前徵收的耗羨銀由“非法”變“合法”，同時由“暗徵”變“明徵”，並使其數量和用途固定化。
這樣一來，地方官員不得再私自加派，明規則取代了潛規則，此前說不清道不明、半明半暗的財路由此被堵死，原本流失到州縣官員手中的非法所得也被收歸藩庫國庫。
這種做法，不僅完善了之前的財稅制度，而且也是一種反腐、防腐的制度創新。
事實證明，雍正朝實行耗羨歸公後，康熙末年以來的濫徵加派之風得到明顯遏制，而各省火耗率的普遍降低，也在很大程度上減輕了百姓的負擔。
以河南、山東爲例，其火耗率由之前的八成分別降低到13%、18%，其他各省通常在10%-20%左右，四川最高爲30%，富庶地區更低，如浙江僅5%。
此外，實行耗羨歸公也在一定程度上彌補了地方虧空並充實了國庫，爲之後的雍正新政創造更好的環境。
