北宋時，民間高利貸非常猖獗。那些放高利貸者，貸給窮人的利息，往往是本錢的兩倍或三倍，以致造成許多下等戶農夫破產。實施“青苗法”的本義，是爲了實現國家與農民互惠互利。該法規定，如有需要，農民可在每年夏秋兩收前，到當地官府借貸現錢(青苗錢)或糧谷，以補助耕作，收穫了再附帶一部分利息償還官府，一來使資金週轉困難的農戶免受高利貸剝削，二來不致影響了農業生產，三來官府也可以收些利息來增加財政收入。
青苗法是“熙寧變法”的一項重要內容。對於推行青苗法，王安石一開始很有信心，因爲早在他任鄞縣父母官時就試行過這一法律，效果很好。後來陝西轉運使李參以及京東轉運使王廣淵不謀而合，先後在自己的轄區開展過“試點”，都取得了不錯的效果。爲了慎重起見，在正式實施這項法律前，王安石又特意先在河北、京東、淮南三路再進行試點，待取得經驗後，才正式推向全國。而且，在頒行之前，他還特別加上了“禁抑配”這一條款，即禁止強行攤派貸款。
但就是這樣一部法律，在全國各地實施時卻出現了截然相反的情況：有的地方嚴格按照朝廷的規定辦事，執行得好，百姓得到實惠，對此法就非常擁護，老百姓就歡天喜地地歌頌朝廷。
而在另外一些地方卻出現了嚴重的偏差，究其原因，主要是因爲這些地方的官員或爲了政績工程，或爲了從中漁利，甚或對新法原本就很牴觸，於是便故意搗亂，不按規定辦事，在實際執行過程中想方設法多放貸款，多收利息，不惜層層下達指標，強行攤派貸款，特別是將貸款強行攤派給不需要貸款但有償還能力的富戶，而不願貸給真正需要的貧農，由此引起了富戶與貧農的共同反對。百姓對新法自然也就怨聲載道。
據史料記載，雖然官方規定的利率半年是20%，但是地方官員們卻常常私自提高利息到30%甚至更多。如在陝西，農民向官家借陳米一石，到還的時候是新的好小麥一石八斗七升五合，“所取利近一倍”。
有的記載甚至說實際利率有達到原先設定的3至5倍的，比高利貸還要高許多。若光是私自提高利率倒也罷了，農民如果嫌利息太高，不去借就是了。但要命的是，地方官不僅擅自提高利率，而且還“抑配”，也就是強行攤派，分任務，下指標，逼迫百姓借錢。
爲了保證青苗錢的可回收性，新法原本規定“五戶以上爲一保”，商量好要借多少錢，大家互相擔保。
而到了執行過程中，竟變成了官府強令富戶爲各等級貧戶提供擔保，並向各等級民戶攤派青苗錢。
收錢時若貧戶無力償還就向富戶索取，將貸款的風險轉嫁給富戶。
如此一來，實施青苗法就成了官府輾轉放高利貸，收取利息，盤剝百姓的苛政。而青苗法也自然就由良法蛻變成了一部讓“天下洶洶”、“民怨沸騰”的“惡法”。
