郡縣制起源於春秋戰國時期，經過秦始皇的改革，正式成爲秦漢之後的地方政治體制，幾乎盛行整個封建時代。下面小編就爲大家帶來詳細的介紹，一起來看看吧。
西漢初設刺史爲監察官，負責監察地方郡國首相等官吏，且不能攘奪權力、干涉政務。西漢中後期開始，刺史逐漸越權，干預地方行政事務的事例屢屢可見。西漢末更名州牧後，“州爲最高之地方行政單位，州牧爲名副其實之地方最高行政官”。
直到漢靈帝中平五年，中央王朝正式認可州牧作爲一級地方行政長官，州的性質也從監察區域轉變爲行政區，形成了州、郡、縣三級地方制度。東漢末，州統地廣大，州牧兼領兵民大權，成爲地方行政中心所在，中央政府逐漸失去了對地方刺史、州牧的控制，最終導致了分裂割據的局面。
一、前秦的刺史與州牧
三國時期，刺史爲州級地方行政長官已經定型，“州的長官擁有領兵權，中央政府視其領兵輕重而任以刺史或州牧”。晉武帝吸取東漢末年地方勢力過大導致軍閥割據的教訓，將州之長官由州牧改爲刺史，欲除去州官的領兵和治民權，回到兩漢時以刺史爲監察官、州爲監察區的情形，但最終只除去領兵權，刺史仍保留了治民權。
1.八王之亂
到了“八王之亂”時，州刺史追隨宗室諸王趁勢而起，重獲領兵權。“八王之亂”後，皇權衰微，各地州郡紛紛加強軍事武裝力量，以抵抗邊疆少數民族叛亂和波瀾壯闊的流民起義，刺史領兵並加軍號已成普遍現象。
前秦仿照魏晉，地方上爲州、郡、縣三級制，由刺史或州牧掌管一州，根據上文，我們知道在魏晉時期無論一州長官是刺史還是州牧，都不會影響到其治理地方的權力。
2.史料中的不同
不過，史料中反映出了一些關於前秦刺史和州牧的名稱的使用問題也值得討論。《晉書·苻健載記》中記載苻健建國置百官時，苻雄衆多官職中有領“雍州刺史”一職。對此《通鑑》中記苻雄爲“雍州牧”，湯球《十六國春秋輯補》同《晉書》爲“領雍州刺史”。
再如建元三年(367)四公叛亂時，對於佔據蒲阪的苻柳，《通鑑》記爲：“徵東大將軍、幷州牧、晉公柳”，而胡三省注爲“秦幷州刺史治蒲阪”。這兩例表現出的是，對於某州刺史和某州牧使用，史料與史料間的記載不一，學者在做研究時也可以用刺史代指牧，這樣看起來，刺史和州牧似乎是完全一樣的概念。
苻熙爲雍州刺史，同時徵苻睿爲雍州牧，反映出可以有兩個人分別擔任某州刺史與州牧。苻雅從秦州刺史轉爲秦州牧，王統、毛興、楊璧、王廣原本都爲刺史，“至此皆進位州牧”。由這三段史料可以看出，刺史與牧是不一樣的，牧的品位要比刺史高。
但是，王統進位州牧後，《通鑑》對其稱呼既有刺史、也有州牧，《通鑑》太安二年載“(二月)秦州牧王統遣兵助(王)廣攻(毛)興”，後又記“(八月)(後秦主萇)與秦秦州刺史王統相待”。史料記載前後不一，讓人困惑刺史與州牧究竟是怎樣的關係。
從兩人分別擔任同一州的刺史和州牧，可以看出二者並不是完全等同的。據“刺史進位州牧”的記載，則可以認爲刺史與州牧品級上是不一樣，魏俊傑在其文中也指出“十六國時期州牧、刺史並用，但州牧的職權比刺史要大得多”。
對於史料中忽而稱刺史，忽而稱州牧，可能是因爲二者雖有不同，但差別不大，尤其是長時間割據混戰的十六國時期，制度上的混亂十分常見。就以本文而言，所討論的刺史和州牧是作爲州級最高長官的身份，從這一意義上來說，二者沒有區別，只是更習慣用刺史來指代這一身份。
二、刺史的任命
關於刺史的選派、任命的問題，學界有不少研究是以前秦選派州刺史的族屬爲切入點，探討前秦政權的人員構成及這一時期的胡漢關係、民族融合。
1.漢胡混合
於此問題，比較統一的觀點是苻氏統治者在任命刺史州牧時，更信賴本族人，而漢族官員任職刺史州牧的比重較小。前秦政權的州牧刺史人員以漢族和少數民族爲區分羅列出來，最終刺史官員總計爲87，其中少數民官員62位，漢族官員只有25位。
氐族人的數量在刺史州牧中佔有絕對優勢。同時，苻氏宗室和氐族人所任的州，都是重要地區，而漢人所任的州都是一些戰略地位較低的地區。
苻堅早期的州刺史選派中，多以苻氏親王爲主;368年以後，多以自己的征戰多年的部下爲州刺史;到後期時，多以苻氏親系和氐族親貴爲州刺史。將前秦的州刺史的選派情況總結如下。
擔任司隸校尉的，少數民族官員有趙誨、權翼、呂婆樓、苻融、苻叡、苻暉，漢族官員有樑楞、王猛。擔任雍州刺史(或州牧)的，少數民族人有苻雄、苻雙、苻武、苻柳、苻丕、苻叡、苻熙、竇衝、楊定、徐嵩，漢族人有王猛。
擔任冀州刺史(或州牧)的，少數民族人有苻丕、苻融、苻定，漢族人有張平。擔任幷州刺史(或州牧)的，少數民族人有苻安、苻柳、苻幼、苻仰、鄧羌、徐成、俱難、王騰、苻師奴，漢族人有尹赤、張蠔、楊政。
擔任豫州刺史(或州牧)的，少數民族人有苻廋、楊羣、苻重、苻暉、王鑑，漢族人無。擔任秦州刺史(或州牧)的，少數民族人有苻願、啖鐵、苻雙、苻雅、毛興、苟池、竇滔、楊定、王統、楊壁，漢族人無。擔任荊州刺史的，少數民族人有楊安、樑成，漢族人有郭敬、皇甫覆。
擔任洛州刺史(或州牧)的，少數民族人有趙俱、苻廋、鄧羌，漢族人有趙遷、張五虎、杜鬱。擔任青州刺史(或州牧)的，少數民族人有苻朗，漢族人有袁朗、韋鍾。擔任幽州刺史的，少數民族人有樑讜、強哲、苻洛、苻熙，漢族人有王永、郭慶。擔任涼州刺史(或州牧)的，少數民族人有彭越、樑熙、楊定，漢族人有姜定。
2.任人唯親
這裏的少數民族人基本上都是氐族人，仇池楊氏、略陽強氏、毛氏、苟氏以及梁氏都是氐族大姓，以及武都氐族竇氏、新平氐族王氏等。關於州刺史的族屬問題已多有討論，現在只對任命刺史的時機與人選兩個方面小作分析。
關於任命刺史的時機，除了按照前期(苻健苻生時期)、苻堅時期、後期(苻丕苻登時期)這種劃分方式來討論，前秦有幾次集中任命刺史的情況。前秦在淝水之戰前，其疆域一直在擴大，而在攻下某一較大區域或平復某一地區動亂後，通常會有一次州刺史的集中任命。
比如，在平復四公叛亂後，“以左衛將軍苻雅爲秦州刺史”、“以長樂公丕爲雍州刺史”、“以范陽公抑爲徵東大將軍、幷州刺史，鎮蒲阪;鄧羌爲建武將軍、洛州刺史，鎮陝城。”
滅燕之後，一次任命了青、兗、並、豫、徐、荊、涼、益、秦、樑、雍等州刺史。關於刺史的人選，除了常見的有苻氏宗親、王公貴族，其他的人選，有作戰時表現良好的將軍，如鄧羌在鎮壓四公作亂的戰鬥中，攻陷陝城，後任洛州刺史。
滅燕時，王猛率領先鋒部隊攻下鄴城，而後任冀州牧。對臣服、稱藩於前秦的小國也封賜刺史，仇池國國主楊世稱臣於前秦，被封爲南秦州刺史。對於他國投降的大將、或者前來投靠的地方豪傑，也予刺史，當初苻健建國時，後趙幷州刺史張平來降，任命爲大將軍，冀州牧。
也有太守升遷爲刺史的例子，“(秦王)堅扶風太守王永爲幽州刺史”、“昌黎太守宋敞帥烏桓、索頭之衆救兗，不及而還。秦主丕以敞爲平州刺史。”到前秦末年大亂時，有推舉成爲刺史的例子，“枹罕諸氐皆厭苦兵事，乃共殺興，推衛平爲河州刺史，遣使請命於秦”，且前秦同意了。
州府僚佐與治下關於州府僚佐，據嚴耕望考證，前秦既有州吏別駕，又有府佐的司馬、參軍，其府佐組織應該有繼承晉代的郡府制度，既有主簿、錄事、功曹以及戶、租、金、兵、賊、法諸曹外，又有將軍官佐之司馬、參軍、督、尉等職位。
這種州府僚佐雙軌的系統，也正反映了這時期的州官刺史集軍政大權於一身。關於刺史對轄區的治理，《通鑑》：“秦王堅命牧伯守宰各舉孝悌、廉直、文學、政事，察其所舉”，說明刺史州牧要向國家舉薦人才。
其他刺史治下的事例還有，苻融爲冀州牧時，“融年少，爲政好新奇，貴苛察;申紹數規正，導以寬和，融雖敬之，未能盡從。後紹出爲濟北太守，融屢以過失聞，數致譴讓，乃自恨不用紹言。”樑熙任涼州刺史時，“樑熙清儉愛民，河右安之”。
結語
十六國時期，戰爭頻繁、政局動盪, 造成了地方行政建制的極度混亂，從而遏制了刺史制度本身的發展, 使得這一重要的地方行政職官制度遠遠沒有成熟完善。
可以看到，當前秦國力興盛時，刺史就安分守己，併爲國家的壯大發展貢獻力量。 而淝水之戰的慘敗，尤其是苻堅死後，刺史雄踞一方，與各地豪強、其他少數民族 政權一樣，儼然成爲了地方割據勢力。
前秦的州制與刺史制度並未發展成熟，反映出其地方建設不甚完善。而護軍的間接管理、領民酋長的自領自治亦爲關中地區埋下了隱患。
