秦朝在中央確立了三公九卿制度，但是，只有中央政府機構而無地方行政機構，仍然無法建立強大而穩固的統治。因此，秦國必須建立起與三公九卿相適應的地方行政體制。在地方行政體制的建立上，對設立什麼樣的地方行政模式，秦統治集團內部曾進行過激烈的爭論。下面小編就爲大家帶來詳細的介紹，一起來看看吧!
公元前221年，秦剛剛完成了統一六國的歷史重任，以丞相王綰爲首的大批秦朝官員都向始皇建議，在燕、齊、楚等新徵服的地區分封皇子爲諸侯王。他們的理由是：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不置爲王，無以填之。”這種主張，實際上是讓始皇沿用周代以來的封國建藩制度。但始皇另有想法，因此收到羣臣的建議後，始皇下令在朝會上討論此事。
在朝會上，廷尉李斯力排衆議。他對始皇說：“周文王、周武王都是賢明的君王，所分封的大臣也都是親族和賢能之士，但幾百年下來，他們就和周天子的關係越來越疏遠，彼此關係也越來越生疏，最後竟到了相互攻伐、水火不容的境地，連周天子也無法制止。現在，皇帝陛下英明神武，一統四海，不能再那樣做了。不如把全國都劃分爲郡縣，派官員去治理，然後把皇子和大臣用厚祿養起來，這樣就便於管理他們了，就能達到‘天下無異意，則安寧之術也’的目的。”
李斯的主張，實際上是要求始皇廢除分封諸侯的制度，在全國範圍內推行郡縣制。顯然，李斯的主張符合時代的要求，也契合了始皇的心意，有利於加強中央集權。最終，始皇表態支持李斯的建議，將全國分爲三十六郡，這樣，秦國就在地方建立起了郡縣制。後來，隨着邊境的不斷開發和郡的調整，秦朝的郡增至四十多個。
秦朝是中國歷史上第一個在全國推行郡縣制的政權，但郡縣制並非其首創。
春秋時期已有郡、縣的設置，但當時的縣是比郡高級的行政單位，且兩者並無統屬的關係。最初的郡可能是一種建於邊境地區的不穩定建制，它的區域雖大，但地位卻比縣低一級。《左傳》這樣記載，晉國的趙簡子曾於公元前493年對他的軍隊宣佈：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”可見，在春秋時期，縣的地位是比郡高的。
最初，縣和郡多設置在邊境地區，其官員也都是國君派遣的。例如，魏文侯就曾任命吳起爲河西郡太守。魏武侯繼位後，吳起受到猜忌，就離開魏國到了楚國，在楚國的邊郡也擔任了太守，一年後才被任命爲令尹主持變法。後來，爲了便於兼併戰爭和抵禦外敵的雙重需要，郡和縣基本上就成了地方上固定的政權，其最高長官有權應對邊境的突發情況。
隨着各國的郡縣數量逐漸增多，漸漸有了建立一套上下從屬的管理機構的需要，於是一些地區就形成了郡、縣兩級制的地方管理體系。
始皇接受李斯的建議後，郡縣制正式在全國推行開來。始皇在郡設立郡守，作爲地方的最高行政長官，郡內的所有政治、經濟、文化事務皆由其管理。郡守是聯繫中央和下屬縣的紐帶，他傳達中央指令給地方，並監督地方的執行狀況，還要將地方的各種情況上報中央，並提出相應的對策，其作用和職責大致類似於今天的省長。
郡守是處理地方民政事務的最高長官。除了郡守外，秦朝還在地方設立了郡尉，負責地方的軍事事務並維持治安。上文曾說李信率領秦軍伐楚，被項燕殺得大敗而歸，損失了七名都尉。這七名都尉，據《資治通鑑》的說法就是地方上的七名郡尉。
秦人在設置諸多地方官員的同時，也設置了監察地方官員的監御史。監御史是由御史大夫府直接派到地方的監察官，不受地方領導，直接聽命於御史大夫，這樣中央就實現了對地方的直接監督。監御史是郡的最高監官，有權監督郡守及其下屬的行爲並上報中央。但除監察權外，監御史還有其他的職責，如舉薦人才、興修水利、領兵作戰等，其中央直屬官員的身份，使他的職權廣泛且有衆多便宜行事之權。
例如，秦二世時劉邦起兵反秦，就是泗水監率兵前去鎮壓。秦始皇開鑿靈渠也是由當地的監御史主持進行的。監御史的職權雖然廣泛，但其主要的職責依舊是監察地方官員的所作所爲，防止郡守權勢過大。監御史時常向中央彙報地方的情況，使得中央對地方的情況瞭如指掌，這就加強了中央對地方的控制，達到了加強中央集權的目的。
郡的下一級單位就是縣，縣的最高長官有兩種，一種被稱爲縣令，一種被稱爲縣長。滿萬戶以上的縣設縣令，不滿萬戶的設縣長。秦代縣的面積大約方圓百里，在人口稠密的地區，不足百里也可以設縣，而在人口稀少的地區，縣的面積往往很大。
縣令或縣長是一縣之長，縣內所有的大小事務都由其主持，包括民政、財政、交通、教育，等等。由於基層工作較爲繁重，因此縣令、助長下設有縣丞和縣尉等官員來輔佐其工作。
縣丞是縣令、縣長的主要助手，其地位大致相當於副縣長，除了幫助縣令、縣長處理政務外，縣丞還是地方倉庫和訴訟事務的主管。
縣尉是主管一縣的軍事和治安的官員。由於秦王朝具有軍事專制的特點，因此縣尉的任務就顯得十分繁重。一縣之內的所有治安事宜、徵發徭役、管理士卒等事，都要縣尉主持完成。此外，由於要負責治安，縣尉還要經常上街巡查，防範不法之徒。
由於縣尉的任務十分繁重，因此縣尉往往不止一人。縣尉的設置依縣的大小而定，有時有一個，有時可能有二到四個。此外，爲了分擔縣尉的工作壓力，縣尉也有自己的下屬官員，例如尉史、尉從佐，等等。
除了縣丞和縣尉外，秦朝的每個縣中都還有一大批屬吏。這些官員沒有品級，俸祿在百石以下，其中職權最大的被稱爲主吏。這類官員的地位和待遇都較低，但卻是真正的基層官員。例如，蕭何就曾擔任沛縣主吏，協助縣令主持縣內的各項工作。
像蕭何一樣的小吏，是秦朝最基層的國家公務員。但秦代最基層的政權組織並不是縣，縣以下還有鄉、亭、裏。春秋時期，我國就有了較爲完善的鄉里制度，當時縣以下是裏，裏以下是伍。秦統一後，在全國推行了以縣統鄉，以鄉統裏的地方基層制度，十里爲一亭，十亭爲一鄉。其中，亭是直屬於縣尉的的治安機關。其餘的官員設置，都是民間依民俗自設的，並非國家規定，這些官員沒有行政職務，也沒有俸祿。
秦代鄉官主要有三老、有秩、嗇夫和遊徼。三老是極其古老的一種地方設置，周代就已經出現。三老不是國家正式官員，但他們普遍是地方上德高望重之人。秦法規定，三老可以直接向皇帝上書奏事，劉邦和項羽爭天下期間，作爲地方三老的董公就提出了爲義帝發喪、從政治上孤立項羽的對策，最終被劉邦採納。
三老是地方上的道德標杆，一般不處理政務，鄉里的大多行政事務都是由嗇夫處理。此外，嗇夫還是負責徵收賦稅和處理訴訟案件的主管官員。而遊徼則是巡查地方治安、防備盜賊的負責人。
在鄉以下，又有亭和裏。亭長的主要職責就是負責地方治安，同時做一些迎送等接待工作並負責地方衛生，劉邦在起義前做的就是這項工作。亭以下是裏，裏以下還有更基層的組織，即什伍，商鞅變法時就有“令民爲什伍”的法令出臺。里長和伍長沒有什麼職責，主要就是做好地方教化，協助亭長搞好治安等。
可見，秦代建立的一整套制度不只影響了整個專制時代，至今我們依然能在農村看到這種制度的影子。在文化傳統中，國人也習慣把家鄉稱爲故里、鄉里，其中的“裏”，正是源於此。
郡縣制雖然在全國範圍內推行了，郡縣以下也推行了鄉長制，但秦帝國的首都作爲一個特殊區域，卻沒有實行與其他地區一樣的郡縣制度。秦朝都城咸陽，是一個大概相當於郡一級的行政單位，但咸陽並不設立郡守，而是設置了內史進行管理。內史是協助丞相處理政事的官員之一，一般都是由國君最信任的人擔任。秦朝設內史爲首都地區的最高地方行政官，管理咸陽及其周邊三十多個縣的各類事務。
郡縣制使秦國形成了中央、郡、縣、鄉一整套比較完整的系統化行政體系，廢除了奴隸主舊貴族時代的世襲特權，有利於形成中央對地方的控制和管理。而且，郡縣制施行後，郡守、縣令和縣長都由皇帝直接任免，不得世襲。這就打破了西周以來分封割據的弊端，中央可以通過考覈和監察加強對地方的管理。秦代郡守每年秋冬都要向中央報告一年的治理狀況，縣令、縣長也同樣要向郡裏報告自己的工作情況。
同時，中央每年也在此時對郡守進行考覈，有功者受賞，有過者受罰，郡守對縣令等下屬也要進行考覈。這樣，分封制基本上被廢除了，中央有效地解除了地方諸侯王勢力對中央政權的潛在威脅，防止了地方勢力的割據分裂，有力地維護了國家統一。
秦朝創立的這套從中央到地方的統治方法，使各級各部門有明確的職責分工，它們既相互配合又相互制約，這就保證了各項權力的最高決定權最終都掌握在皇帝一人手裏，確保了皇帝對天下施行專制統治。這套金字塔式統治機構的建立，標誌着專制主義中央集權制度的正式確立，也標誌着官僚政治正式取代了貴族政治。此後，秦代的統治模式被歷代專制政權模仿和改進，成爲中國專制時代所採取的主流統治方式。
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