據說沙皇曾下敕令“俄羅斯的雙頭鷹旗一旦在哪裏升起，就永遠也不會降下。”不斷東擴的俄羅斯，對蒙古的野心始終未絕，卻始終未吞併外蒙古，這自然不是沙俄政府主動放棄的。
沙皇俄國對外蒙古的野心並非一朝一夕，自彼得大帝以來以侵略主義聞名於世，對中國侵略尤爲飢渴。就地理位置來看，外蒙地區亦具有極其重要的戰略地位。由西伯利亞的地勢看，經濟上開發富庶之地、工商業中心都在靠近在外蒙古的狹長地帶，也是西伯利亞大鐵路所貫穿的地區。庫倫、恰克圖道貝加爾湖，地形向北傾斜，外蒙地區正居高位。這也是從沙俄到蘇聯，俄國人處心積慮地把外蒙從中國領土分裂出去的重要原因。
自16世紀開始，沙俄就開始了對蒙古的經略。17世紀初，俄國移民大量流入西伯利亞，與遊牧在西伯利亞南部的蒙古牧民發生接觸。17世紀中葉，在俄蒙邊界上，俄蒙的商業和經濟往來大爲加強，清政府爲此大爲震動。
17世紀末和18世紀前半期，外蒙古問題就已成爲清政府和沙俄政府之間的尖銳問題之一。只因當時清朝國力仍盛，沙俄不得不簽訂《恰克圖條約》、《布連斯奇界約》，劃定了中俄邊界以及俄國人在外蒙的貿易據點。但沙俄統治者時刻不忘蒙古，隨着清朝國力衰減，俄國勢力在19世紀中葉進入蒙古。
然而如此積極經營外蒙的沙俄政府，在外蒙獨立運動興起之時卻頗有迴避的態度。尤其是20世紀初，外蒙古庫倫政府向俄羅斯尋求幫助時，當時的俄羅斯外相賽奇·薩索諾夫主張“對蒙古事件，保持靜觀”，沙皇批示亦是“靜觀，但勿錯過機會!”這實在是當時世界形勢所迫。
沙俄國徽爲雙頭鷹，這預示着他們的目標從不僅限定在一方，自詡爲第三羅馬帝國的俄羅斯一直在向歐洲擴張，由此收穫了與英國不可調和的矛盾。
19世紀中葉，正當俄羅斯經略外蒙古時，奧斯曼帝國在巴爾幹半島上的統治也搖搖欲墜，而俄羅斯則想爭取獲得對達達尼爾海峽和博斯普魯斯海峽的控制。英國和法國反對俄羅斯的擴張，它們不希望俄羅斯獲得這些戰略要地以維持它們自己在東南歐的勢力和利益。雙方於1853年至1856年間爆發克里米亞戰爭。
這之後，爲了鉗制俄羅斯的發展，1902年1月，英日簽訂了《英日同盟條約》，該條約實際上是反對俄國的軍事同盟。英國可以假日本之手，削弱自己在亞洲的競爭對手沙俄，加強在遠東的地位。而就在兩年後，一場爭奪朝鮮半島和中國滿洲控制權的日俄戰爭打響。
經此一戰，沙俄的虛弱被列強一覽無餘，沙俄急於與英國緩和關係，而英國也不再將沙俄視作頭號對手。這之後，俄羅斯不得不在亞洲全線收縮，1907年，兩國簽訂《英俄協定》，雙方在分割中東上妥協，以共同構成一戰時的協約國陣營。
1911年，外蒙古庫倫政府宣佈獨立。但是此時的俄羅斯關注重心在中近東，沒有力量在外蒙古地區有大的作爲。而且日本取得滿洲後，卻被美國以“門戶開放”與“利益均沾”爲由要求日本維持個列強在滿洲的機會平等。
有此前車之鑑，俄羅斯自然不會扶持外蒙獨立，使各列強勢力進入蒙古。在這種局勢下，沙俄政府選擇利用袁世凱政府的內外交困，1913年與袁訂立《中俄聲明文件》，確認中國是蒙古的“宗主國”，改“獨立”爲“自治”。但中國政府不能駐軍、移民外蒙，而沙俄可以，蒙古事務需兩國協定解決。該條約使中國徒有宗主虛名，而仍由沙俄控制外蒙。1915年再訂《中俄蒙協約》，確認外蒙自治以及俄國在外蒙享有的特權從法律上鞏固下來，沙俄對此十分滿意。
