議政王制度
清開國初，除了設立八旗總管大臣與佐管大臣董帥軍率之外，還特設議政五大臣、理政十大臣“理治政刑”。天命元年(1616年)，努爾哈赤建元稱汗。當時正是開創之初，中樞機構很不完備。努爾哈赤建立八旗制度時，同時建立議政會議，成爲後金政權的中樞機構。由貝勒、大臣組成的議政會議，其職責是“協議國政”，所議決皆軍國大事，所以，作爲中樞機構的議政會議，其職能是軍政不分的。參加議政會議的五大臣，也是在建立八旗制度同年所設置的。
後金初年還實行八王共理國政，八王既是八旗旗主，又管理國政，處理軍國重務，中樞機構仍然是文武不分，國家行政與軍事征戰不分。天命八年(1623年)，又設八大臣爲八王貝勒之副，其職責是察八王貝勒處事是否公正，經畫國事，籌劃軍事，舉賢黜不肖，使經理國事，各得其宜。皇太極即位，與諸貝勒議定，設八大臣(八旗每旗一人)爲固山額真(都統)，總理本旗一切事務，出師打仗，各領本旗兵行，“凡議政處，與諸貝勒偕坐，共議之”。又設十六大臣，每旗二人，負責調兵駐防，審理詞訟。諸王貝勒與八大臣偕坐議政，形成爲議政王大臣(會議)，是最高的決策機構。
內三院
天聰五年(1631年)，仿明制始設六部：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，以貝勒王主部務，下設承政、參政、啓心郎等官，滿漢兼用。
天聰十年(1636年)，將原來掌管翻譯文書、記注國史、出納奏章、傳宣詔令、辦理“國書”、撰寫功臣敕書的“文館”改爲內三院，即：內國史院、內祕書院、內弘文院，分任職掌。內三院共設大學士四人(內祕書院二人)，學士十五人。同年五月，又設都察院，共六部二院，稱“八衙門”。至此，其行政機關與軍政征伐機關與組織才分別開來，改變了過去軍政不分、文武合一的格局，後金國家中央組織機構日趨完善。而內三院大學士也由單純辦理文書事務，開始在一定程度上能夠參與議政。如祕書院大學士范文程，“所領皆樞密事，每入對，必漏下十刻始出，或未及食息，復奉召入”。范文程居清開國文臣之首，爲皇太極心腹，以大學士參與議政決策，故內三院已隱然初具內閣的規模，且包含翰林院的職掌，如“進講”、“侍講”，編纂國史，撰擬祭告文等。
清軍入關之後，滿洲原有的血緣紐帶組織而成的權力核心，隨着清朝統治區域的逐漸擴大，已不能適應新的統治形勢。爲了處理日益繁多的政務，也必須效仿明制，設置內閣。另外，出於削弱諸王貝勒權力以及加強皇權的需要，也亟需設置內閣來削弱議政王大臣會議的權力。
