1980年4月24日，在營救被伊朗人扣押的53名美國人質的鷹爪行動(Operation Eagle Claw)失敗後，時任美國國防部長哈羅德·布朗對時任美國總統吉米·卡特彙報情況說了這樣一句話。卡特簡單地迴應道：讓我們去聽聽他(指地面行動指揮官，三角洲部隊指揮官查爾斯·貝克韋斯)的建議把“沙漠一號”補給點的墜機事故，導致參與行動的8名美軍士兵犧牲，解救行動的聯合特遣部隊無功而返。隨後媒體鋪天蓋地的報道，讓卡特政府顏面盡失，嚴重打擊了美國民衆對武裝力量的信心。
▲沙漠一號補給點失事的飛機
從上世紀70年代美軍撤離越南後，美軍特種作戰部隊的能力一直處於下降狀態，即便是在早期越南戰爭中，特種作戰部隊和常規部隊因爲協調問題而引發的矛盾，也一直是制約特種作戰效能發揮的重要因素。鷹爪行動的失敗，被認爲是一系列矛盾的集中體現。在國防部的委託下，時任海軍作戰部長詹姆斯·霍洛威成立了調查委員會，霍洛威委員會調查結果認爲，軍種之間嚴重缺乏協調統一指揮能力是行動失敗的重要因素，並建議國防部應該建立一支反恐聯合特遣部隊(CTJTF,counterterrorist joint task force)和一個特種作戰諮詢小組(Special Operations Advisory Panel)。
▲正在登機的三角洲隊員
鷹爪行動的失敗，也促使國防部相關部門對特種作戰部隊改革態度的轉變。當時的美國陸軍參謀長愛德華·梅耶呼籲要重建美國陸軍的特種作戰能力，並於1982年在陸軍框架下成立了第一特種作戰司令部(1st Special Operations Command)，用來管理陸軍特種作戰部隊，以促進其水平提升。1983年，在美國國會中，要求對國防部和軍隊進行改革的呼聲日益高漲。於是在當年6月，參議院軍事委員會(Senate Armed ServicesCommittee)主席巴里·戈德華特開始對國防部爲期2年的調查研究，同時包括對特種作戰部隊部署能力考察。然而僅僅過了四個月，兩起事件就引起了國會議員的不滿情緒。1983年10月23日，恐怖分子對多國聯軍的貝魯特軍營汽車炸彈襲擊造成237名海軍陸戰隊員身亡。10月25日，入侵格林納達暴露了嚴重的指揮與控制問題，特種作戰部隊在低烈度衝突下的聯合指揮協調能力飽受質疑。
▲時任美國陸軍參謀長愛德華·梅耶
隨着國會的關注，國防部在壓力之下，於1984年1月建立了聯合特種作戰局(Joint Special OperationsAgency)。然而，該機構面臨一個很尷尬的局面，由於只是一個業務指導機構，無法指揮任意一支特種作戰部隊，或是作戰行動的安排，導致其對特種部隊改革的準備、能力和政策沒有任何促進作用。雖然特種部隊的改革問題顯得異常艱難，但依然不乏一些堅定的支持者，時任負責國際安全事務的助理國防部長諾埃爾·科赫和他的助手雷林·羅蘭德認爲改革勢在必行。於此同時，在國會一些富有遠見的人眼中，特種作戰部隊應該徹底改頭換面。來自參議院軍事委員會的參議員山姆·盧恩和威廉·柯亨，以及衆議院軍事委員會籌備分會主席丹·丹尼爾，都是激進改革派的代表人物。他們確信，美國軍方一直在忽視特種部隊改革，軍方向來對特種作戰不感興趣，國家能力在該領域的體現完全是二流水準，特種部隊的作戰指揮與控制成了普遍問題。盧恩和柯亨強烈批評國防部，認爲其根本對未來的威脅沒有一絲準備。盧恩建議國會應加大撥款，以應對特種作戰部隊的現代化建設。柯亨則認爲，美國軍方需要明確自身的組織結構和特種作戰的指揮控制，從而應對低烈度衝突。
▲參議員山姆·盧恩
1985年10月，參議院軍事委員會發布了關於美國軍隊歷時兩年考察的報告，題爲《防衛組織：改革的需求(Defense Organization: TheNeed For Change)》，報告中包括特種作戰如何應對未來威脅的種種因素。報告的最終影響是，通過重組法案直接促使1986年國防部的重組。1986年春天，參衆兩院的特種部隊改革支持者們不斷地向議員們介紹他們的提案。5月15日，柯亨向國會提交了一份他和盧恩等激進改革派議員共同攥寫的參議院議案，提出國防部應該設立一個指揮特種作戰部隊的聯合軍事組織，並且該機構必須確保有充足的資金和完善的政策，用來支持低烈度衝突和特種作戰。衆議員科恩提出一個更爲激進的想法，他認爲應該有一個由文官領導的國家特種作戰機構，且能繞過參聯會直接向國防部長彙報，這樣特種作戰部隊的預算過程就能獨立於參聯會和武裝部隊之外。
