清代的財政制度!“存留”和“起運”分別是什麼意思?感興趣的讀者可以跟着小編一起看一看。
清代的財政制度中，有兩個術語，即“存留”和“起運”。存留指的各省留下一部分財賦用於正常的辦公行政，而起運部分就是解送中央戶部的。從清初到清中後期，一直實行這樣的制度，中央對地方的財政控制權牢牢抓在手中。
存留和起運是如何形成的?
在古代中國，中央和地方的財政劃分問題，從未有過完全意義上的體制建設。大致在唐憲宗時(806-820年)，形成了“上供”(供應中央)、“送使”(歸節度使)和“留州”(留給各州)，其比列是各爲三分之一。這是目前所知最早的中央及地方政府之間劃分財力分配數量的事例。
這種劃分比例，和當時的形勢有很大的聯繫，是與唐代天寶之亂所形成的分裂局面聯繫在一起的。這與秦漢以來中央集權在財政上惟以滿足中央爲首務的情況比較起來，是不正常的。
在宋元時期，雖然未見有明確的財力劃分，但財政收入首先都是要滿足中央的需要。明清兩朝，封建政府的財賦收入都分爲兩項，其一起運，其一存留。清代，中央與地方對國家財政收入的分配數額並不完全反映在“起運”與“存留”的比例關係上。因爲正如我們知道的，清代財政支出首先是軍費，其次是官俸。軍費支出有一部分是由駐軍所在的地方開支，官俸也有一部分是在地方支出，所以地方必須從歲入中保留相當數額來滿足這些經費的支出。
就清代各省的財政收支狀況來看，有自給的，有不能自給的，有自給並有充裕的，中央政府利用春秋調撥制度來調劑各省的財政收入。從雍正三年開始，清政府規定，每年春秋二季各省造具實在庫存銀兩數目清冊送達戶部。春季清冊於二月二十日前送部，秋季清冊於八月二十日前送部。
戶部根據這兩季清冊，掌握各省實存銀兩數目的全部情況，具體安排各省餉額的調撥。這樣，對於那些不能在財政上自給的省份，地方經費的構成就既包括存留，也包括他省他州協撥進的款項，這種協撥的支配權力在中央。
然而，對於一個地方自有田賦稅收入的支配權而言，起運與存留的比例反映了中央與地方財力的劃分情況。所以，中央與地方對賦稅收入的分配，從存留與起運的比例上去分析應該是沒有問題的。
《賦稅全書》所確立的基本原則
清代以重新編纂的《賦稅全書》所確立的賦稅徵解原則是以明萬曆年間爲樣本的，自然，存留和起運的比例分配也以明代的舊例爲準。不過，實際上，清初時期爲了籌措軍費，集聚財力於中央，採取了大量裁減地方存留經費的做法。
對於地方存留的裁減，包括兩個方面的內容，一是將明末作爲遼餉而裁扣的地方經費臨時性加派，於順治二年開始作爲中央財政的永久性收入確定下來。《清世祖實錄》稱：“戶部奏言，故明加派三餉及召買等項，已奉恩詔除免。但三餉之內，原非盡派之民間，有出於裁扣驛站、賓興及官吏柴馬、衙役工食者，宜量留派徵。得旨：仍舊派收”。這部分派收直接解送戶部。
二是接連下達裁扣地方存留經費的命令，採取了一系列裁扣措施。清實錄的記載粗略而籠統，如順治九年四月丁未日，“戶部以錢糧不敷，遵旨會議，江寧、杭州、西安、漢中駐防滿洲漢軍兵丁，除草料口糧照例支給外，每年多支米石應裁;總督、巡撫家人口糧應裁;州縣修理察院鋪陳傢伙等項銀兩應裁;各州縣修宅傢伙銀兩應裁;州縣備各上司朔望行香紙燭銀兩應裁……”
順治十三年九月辛未日，議政王大臣會議等遵旨會議，應裁直省每年存留銀兩共計753634兩，以濟國用。清初中央政府裁扣存留以充起運，主要集中在順治九年至康熙十七年間。其中以順治九年、十三年、十四年，康熙七年、十四年、十五年、十七年這七年裁扣的數額最多。
各項具體裁扣的情形，或半裁，或全裁，除了很少部分項目在康熙二十年或以後奉復外，大部分項目均裁而不復。如雜支供應過往上司下程中夥坐飯等銀161.56兩、吏書72兩、教諭俸31.52兩、西樂驛豆49.65兩、心紅紙張油燭20兩等許多項目都全裁。
據《清史稿·食貨志》記載，順治九年全國各省存留總額僅爲300餘萬兩，而全國的地丁賦稅總額爲2126萬兩，存留只佔地丁賦稅收入的15%，實在是少得可憐。
從存留裁扣的時間來看，是清初進行統一戰爭的期間。當時國家財政困難，軍需緊急，存留裁扣直接服務於中央籌集軍費的主旨。從裁扣的項目來看，主要有地方行政經費、地方官吏福利費用及俸銀俸額。當然，其中還包括了部分冗員冗費的裁減。
這種在戰時籌措軍費的存留裁扣，在康熙二十年統一戰爭結束後，部分得到恢復，存留在賦稅總額中所佔的比列也開始上升。但存留部分較裁扣數額差距仍然很大，這種情況自此沿襲下來，使得起運與存留的比例在清代進入承平時期以後一直保持嚴重的不平衡狀態。
據學者研究，明萬曆年間，全國總存留數，約佔全國總收入的42%，而清乾隆年間，全國總存留僅佔全國錢糧總收入的21%左右。可見清代中央政府在賦稅收入的分配方面堅持實行中央集權。
耗羨歸公的財政改革以後，存留和起運發生的變化
雍正二年，清政府實施耗羨歸公的財政改革，這是改進清初以來存留和起運比例的一個重要步驟。清初軍費浩繁，裁扣地方存留收歸中央，地方原來的經費開支因爲緊張。中央政權既然不因事設費顧及地方，地方官又不能因無費而不理事，於是便另謀其他的籌資途徑。
其中最重要的辦法，就是地方在徵收賦稅正額時加收“火耗”。這種火耗由地方官支配，填補了起運後形成的部分經費缺口。這種行爲直至雍正元年山西巡撫諾岷奏請耗羨歸公後，才納入中央政府的管理範圍。
耗羨歸公，對於地方經費而言，是彌補地方公費及官員薄俸的經費缺口。戶部由此建立起了養廉銀製度，使地方官在得到較豐厚的收入及辦公經費的前提下不致過分搜刮百姓。這種對耗羨的整頓和養廉銀製度的建立，可以說是清政府對存留裁扣行爲的一個調整和補救。
然而，隨着時間的推移和耗羨徵收管理的加強，耗羨分配支用方面，中央政府又向地方伸手了。比如部費、飯銀的開支就說明了這一點。
清初慣例，各省每年要向中央各部解送一些指定的特產以供應用。順治十年，清廷諭令將這部分實物改折銀上納。這樣，各省便按戶部批准的各地所報實物時價上繳銀額，便使原來由正供內開支的部費已入不敷用，只得由耗羨下撥補。
如道光二年，安徽省辦解工部棕毛10萬斤，因部價不敷，協貼銀5200餘兩，又解工部飯食銀2400兩，又支解員水腳銀3600餘兩，共動用耗羨銀11200餘兩。道光十四年，同樣是安徽省，共動用耗羨銀22500餘兩，可見朝廷對於耗羨的支配數額還是相當大的。
江浙漕糧和耗羨苛重是人所共知的，對這一地區的耗羨如何支用更能說明清政府的政策意圖。乾隆五十七年，浙江省的慈溪、金華等縣均爲正供的5%。定海、湯溪等縣則因爲供賦太少因而耗羨的比例超過5%。我們知道，在浙江省內，一部分地區(嘉興、湖州)徵課漕糧實物，耗羨正供的40%，而另一些地區徵課地丁錢糧銀兩，耗羨則爲5%。
在耗羨支配方面，高額的漕耗連同正項一同運往京城，而低額的地丁耗羨則存留地方。可見在耗羨方面，中央的地方政府支配能力通過起運與存留表現出來的反差。
餘論
起運與存留比列關係的不平衡，不僅表現在賦稅正額上，也表現在耗羨的支配上。這樣一種賦稅分配關係，造成了地方財力的弱小，制約着地方政權的行政主動性，進而影響地方公共事業的興辦和地方經濟的發展。可以說，這是清代賦稅政策在執行中的一種扭曲現象。
