1952年10月30日，毛澤東視察黃河，在聽取時任黃河水利委員會主任王化雲關於引江濟黃設想的彙報後，說："南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的。"這是第一次提出南水北調的宏偉設想。到2002年12月27日，時任國務院總理朱鎔基在人民大會堂宣佈："南水北調工程開工"。
南水北調工程被稱爲人類有史以來規模最大的調水工程。它是一個巨型系統工程，涉及主體及配套工程建設、水污染防治、水資源保護、徵地移民、文物挖掘保護等多方面工作，因此也面臨着各方的意見分歧以及利益博弈。
爲加大協調力度，提高決策權威，組建南水北調工程建設委員會，溫、李兩位總理都先後擔任國務院南水北調工程建設委員會主任，爲工程建設如期進行提供組織保障。委員會下設辦公室(下稱"南水北調辦")，作爲建委會的辦事機構，承擔工程建設期的行政管理職能。
畢業於華東水利學院(現河海大學)的張基堯一生與水結緣，幾十年來參與了雲南魯布革、廣州抽水蓄能電站、小浪底水利樞紐、南水北調工程的實踐。2003年，擔任南水北調辦第一任主任。如今，作爲第十二屆全國政協常委、人口資源環境委員會副主任，張基堯對10年前南水北調工程建設的決策過程，記憶猶新。本文爲他接受《財經國家週刊》專訪的口述摘編。
"三先三後"原則
1996年我調到水利部工作，瞭解到當時水利部內部在南水北調怎麼調水的問題上有諸多分歧。南水北調工程與三峽工程不同，三峽工程爭論的焦點是建與不建的問題，而南水北調工程是如何建的問題，也就是說大家都認爲需要建這項工程。但是怎麼建?一部分人建議先建設東線，一部分人要求先建中線。東、中線的爭論持續了多年，主要原因是當時國家的財力有限，不可能兩者同時建設。
記得1997年有一次在京西賓館開會，那時候國務院成立了南水北調規劃審查委員會，時任副總理的鄒家華是主任。他主持會議，會上兩種意見爭執不下，最後不了了之。因此，水利部當時面臨的問題，就是怎麼樣才能夠協調各方對南水北調工程形成統一的意見，早一點開工建設。
1998年長江的大洪水，繼之以2000年、2001年北方地區嚴重乾旱，給了我們新的啓示：不僅要加強防汛工程的建設，還要利用洪水資源給北方多補水，在減少南方洪澇災害的同時，兼顧北方對水資源的需求。隨後，南水北調工程規劃開始有序展開。現在回過頭來看，上世紀末至本世紀之初這段時間，是南水北調工程規劃論證發展最快、目標最明確的階段。
到2000年6月，經過數十年研究，南水北調工程總體格局定爲東、中、西三條線路，分別從長江上、中、下游調水。
2000年9月27日，時任國務院總理朱鎔基在中南海主持召開南水北調工程規劃座談會，就是在這次會議上，朱鎔基總理提出南水北調工程建設的"三先三後"的總體指導原則，即"先節水後調水、先治污後通水、先環保後用水"，這成爲南水北調工程規劃、建設以及運行調度一以貫之的重要原則。
在這次座談會上，當時的水利部部長汪恕誠、當時的中國國際工程諮詢公司董事長屠由瑞、當時的國家計委副主任劉江，就南水北調工程中的有關問題進行了彙報。張光鬥、何璟、潘家錚、黎安田、鄂竟平、寧遠等在會上發了言。聽完彙報後，朱鎔基拍板：北方地區特別是華北地區缺水越來越嚴重，非解決不可。
對"三先三後"的總體指導原則，朱鎔基也做了詳細說明。關於"先節水後調水"，他說，目前，我國一方面水資源短缺，一方面又存在着用水嚴重浪費的問題。許多地方農田澆地仍是大水漫灌，工業生產耗水量過高，城市生活用水浪費驚人。因此，在加緊組織實施南水北調工程的同時，一定要採取強有力的措施，大力開展節約用水，絕不能出現大調水、大浪費的現象。關鍵是要建立合理的水價形成機制，充分發揮價格槓桿的作用，現行水價過低，既不利於節約用水，也不利於供水事業的發展，必須堅決改革，理順供水價格，促進節約用水。
朱鎔基還談到了"先治污後通水"的問題，他說，水污染不僅直接危害人民的生活和身體健康，影響工農業生產，而且加劇水資源短缺，使有限的水資源不能充分利用。在開展南水北調的規劃和實施過程中，必須加強對水污染的治理，如果不治理水污染，那麼調水越多污染越重，南水北調就會成爲污水搬家。一定要先治污，再調水。
關於"先環保後用水"，朱鎔基說，在規劃和實施南水北調工程中，要高度重視對生態環境的保護，這個問題非常重要。生態平衡一旦遭到破壞，就會造成難以挽回的後果。特別是對於調出水的地區，要充分注意調水對其生態環境的影響，一定要在周密考慮生態環境保護的條件下才能實施調水工程。
南水北調工程建設委員會
《南水北調工程總體規劃》提出"成立南水北調建設委員會，下設辦公室"，這是參照了組織三峽工程建設的做法。2003年2月初，時任國家發改委主任馬凱、副主任劉江以及水利部部長汪恕誠三位聯名給總理寫信，請求儘快成立南水北調建設委員會辦公室籌備組。不久，總理批示同意成立，提名我負責籌備工作。
2003年2月28日，籌備組成立並開始工作。初期的籌備組包括我在內一共7個人，在水利部借了一間房子開始辦公。4月，南水北調工程建設基金工作小組成立。與此同時，我抓緊南水北調工程建設委員會辦公室的籌備工作。在協調南水北調建設委員會名單的過程中，我們建議由國務院辦公廳祕書局起草，再報中央編制委員會辦公室。7月31日，國務院決定成立國務院南水北調工程建設委員會，委員會由國務院有關領導同志、中央有關部門和有關省市主要負責同志組成，時任國務院總理任委員會主任，時任副總理曾培炎、回良玉任副主任。
國務院南水北調工程建設委員會成立後，還要有一個工作班子，也就是南水北調辦。8月4日在籌備工作組工作基礎上，國務院批准南水北調辦主要職責、內設機構和人員編制，明確南水北調辦承擔南水北調工程建設期間的工程建設行政管理職能，內設投資計劃司、經濟與財務司、建設管理司等6個職能機構。8月13日，中共中央宣佈成立國務院南水北調辦黨組，我任黨組書記和辦公室主任。
在南水北調工程整個規劃過程中有各種思想、理念、利益的碰撞。實際上，南水北調辦解決的不僅是工程技術的問題和工程建設的問題，還要協調、解決大量設計、建設、移民、治污等方面的分歧，更多是在利益博弈中提出決策問題的建議。
我舉個例子，現在華北地區一年抽取地下水60多億立方米，中線調水的95億立方米中，相當一部分就要彌補60多億立方米地下水的超採，不然各地每年還得打井，井就會越打越深，地下水也會越來越枯竭。南水北調工程通水後就要嚴格控制超采地下水，在豐水年還要適當回補。當時我們確定這個水量的時候，有的同志不同意，認爲我們設定的調水量太多了。實際上，真正意義上的增量水僅30多億立方米，大量的水被用來彌補由於不再繼續抽取地下水而造成的缺口。這其實就是觀念的碰撞，也就是到底還要不要繼續超采地下水。
時任國家領導人曾告誡我們，要站在各方利益的結合點上考慮問題，謀劃工作。這就要求我們在日常工作中，要平衡國家利益與企業利益、個人利益;眼前利益與長遠利益;在地方，則要平衡各省、市利益，也就是說要把各個方面的利益都考慮到。
整村搬遷與開發性移民
南水北調工程作爲特大型基礎設施，工程佔地規模很大。根據東、中線一期工程項目建議書，工程永久佔地面積約爲100萬畝，臨時佔地面積約50萬畝，涉及7個省市100多個縣，38萬人需要搬遷，50多萬人需要進行生產安置，平均每年需要搬遷約8萬人。
徵地移民工作涉及國家、地方、單位、集體、個人等錯綜複雜的利益關係，具有很強的政策性。南水北調工程關鍵在中線，中線調水關鍵在移民。其中，丹江口庫區移民的搬遷安置成爲南水北調中線工程的難點和關鍵。
我曾在小浪底水利工程樞紐建設中負責過20萬人的移民工作。根據我的經驗，以前有些工程在移民安置中，往往注重生活安置，忽視生產發展，沒有真正解決移民的生產出路問題，使得移民安而不穩。
南水北調工程庫區大部分移民原來都住在比較僻遠的山區，和外面的世界接觸很少，如果國家把將來安置的地方建設得比現住地生活、生產條件好，不用動員他們都願意走。
國務院確定的南水北調徵地移民的工作方針是：堅持開發性移民，使移民安置與資源利用、經濟建設結合起來。據此，我們制定了一套科學合理的移民體制和移民政策，並在執行這些政策時既保證其嚴肅性，也體現出靈活性。首先，提高了南水北調徵地移民的補償標準，補償金額由原來的當地前3年農業平均產值的5倍到6倍，提高到16倍。後來國務院制訂的《水利水電工程徵地補償及移民安置條例》採納了我們的意見，也把補償標準調整爲16倍，比原來翻了一番還多。
另外，在規劃中，一是對安置地進行了詳盡的基礎設施規劃：首先是建村蓋房、通水、通電、通路、通電視，讓移民的居住條件有極大的改善。二是打消移民的顧慮，實行集中安置。以前移民工作中採取將移民分散到各個村子的辦法，使移民有陌生感，認爲自己是外來人，易受當地人欺負。這次我們採取儘量整村搬遷。雖然遷移到了其他地方，但這些移民仍生活在原來的羣體之中，使他們有了安全感、親近感。三是生活、生產並重，實行有土安置。確保每個移民擁有最基本的土地：湖北省因爲有很多農場，所以多一些，人均1.2畝;河南略少，人均1.05畝。有了土地就是有了生產資料，有了基本的生活保障。既保護了羣衆的利益，又維護了社會的穩定。
我以前在做移民工作時，曾經回訪過一些移民，他們住得很好，但由於沒有生產出路，房子裏面什麼都沒有，揭開鍋是空的，缸是空的。移民上樓後，不能養豬、雞等家畜，房前屋後也無法種菜，整天無所事事，移民心神不定，情緒不穩。
土地是農民唯一信賴的生產資料，即使不去外面打工，依靠房前屋後的土地，種一點瓜果蔬菜，也可以生存下去。但是僅僅讓移民靠一畝地很難發展，更難致富。爲此，在制定移民規劃的時候，就有意識地儘可能把移民安置在城市附近以便於出去打工。另一方面，在規劃中，制定了很多針對移民的後期扶持政策，最主要的目的是幫助他們具備多種生產致富的手段。我曾經與河南、湖北的同志研究，在移民安置地建立培訓基地和學校，開設多種培訓班：有學電腦的，學電焊的，學制衣的，還有學汽車修理的……當地政府還把移民的培訓基地和城裏的人才中心對接。通過培訓，讓移民有一技之長，出去打工就容易找到工作。每戶移民只要有一人在外打工，生活就能基本穩定，這些措施都收到了較好的效果。
