諸葛亮一生，戎馬倥傯，卻還在統軍征戰之中編著了多種兵書，撰寫了不少文章。三國歸晉之後，陳壽將諸葛亮的文章、兵書、奏摺編輯成《諸葛亮集》又稱《諸葛氏集》。在《三國志》本傳中載有《諸葛氏集目錄》，共二十四篇，十萬四千一百一十二字。其中，《便宜十六策》是他留世的少數作品之一。在《便宜十六策》中，諸葛亮主要論述治國治軍之道，全文分爲十六個部分，共約六千字，分別論述治理國家的十六個方面，爲“治國”、“君臣”、“視聽”、“納言”、“察疑”、“治人”、“舉措”、“考黜”、“治軍”、“賞罰”、“喜怒”、“治亂”、“教令”、“斬斷”、“思慮”、“陰察”，故稱“十六策”。
“十六策”中的第八部分爲“考黜”，不到四百字的文章，論述了對官吏的考覈升降問題。文章談了三層意思，首先說明考覈的目的是“遷善黜惡”，即提升政績好的官吏，貶斥表現不佳或者作惡的官員。其次說明考察對象，包括邊遠小吏，直至平民百姓，以便“進用賢良，退去貪懦”。接着又着重指出應該瞭解百姓所痛恨的五種官吏，對有這些惡行的官吏，必須懲治。這五種官吏，諸葛亮怒斥之爲“民之五害”。
何爲“五害”官吏?
第一“害”：“因公爲私，乘權作奸;左手執戈，右手治生;內侵於官，外採於民。”假公濟私，利用手中的權勢胡作非爲，左手拿刀威脅，右手置辦家產，在內侵佔公家財物，在外搜刮民衆。
第二“害”：“過重罰輕，法令不均;無罪被辜，以致滅身。重罪得寬，扶強抑弱;加以嚴刑，枉責其情。”過失大而處罰很輕，法令不一;清白無辜的人遭到懲治，甚至受到人生迫害。重罪得到寬大處理，袒護豪強，欺壓弱小的民衆，並且用嚴刑懲罰，肆意歪曲。
第三“害”：“縱罪惡之吏，害告訴之人，斷絕語辭，蔽藏其情，掠劫亡命，其枉不常。”縱容有罪惡的官吏，迫害揭發控告的人，不許他們講話，掩蓋案情的真實情況。甚至攔劫受到迫害而正在四處逃亡的人，時常徇私枉法。
第四“害”：“長吏數易守宰，兼佐爲政，阿私所親，枉克所恨，逼切爲行，偏頗不承法制，更因賦斂，傍課採利，送故待新，夤緣徵發，詐僞儲備，以成家產。”有的地方官吏利用當地郡守縣令幾次更換，臨時代理行使職權，庇護親信，故意刁難他仇恨的人，手段狠毒，破壞法制，又橫徵暴斂，巧立名目，謀取私利，甚至藉口歡迎舊官、迎接新官，爲了巴結郡守縣令，徵發勞役供其驅使，或謊稱儲備財物，卻霸佔爲私人家財。
第五“害”：“縣官慕功，賞罰之際，利人之事，買賣之費，多所裁量，專其價數，民失其職。”有的地方官吏，追求功利，利用賞賜別人的機會，或利用處理民間事務，勒索錢財。有的在徵收買賣交易的費用，價錢高低，數量多少，由他個人私自決定，弄得百姓破產失業。
關於漢代郡縣一級官吏狀況的歷史資料已陳跡湮滅，留給我們惡官形象的可能只有《三國演義》中的張飛鞭打的那個“督郵”了。這個督郵前往劉備擔任縣尉的安喜縣巡察，由於劉備不向他行賄，於是懷恨在心，想要陷害劉備。其實，歷史上的督郵，在漢時是個位輕權重的官員，凡傳達教令，督察屬吏，案驗刑獄，檢核非法等無所不管。郡分部者，部皆置督郵官職。《晉書》中記載陶潛“郡遣督郵至縣，吏白應束帶見之，潛嘆曰：‘吾不能爲五斗米折腰。’”這裏講迎接督郵應當恭恭敬敬，穿戴整齊，備好禮品。至於諸葛亮在《考黜》中將惡官吏刻畫的如此詳盡，可以說爲歷史留下了極爲珍貴的史料了。
諸葛亮最容不得的“五害”官吏，是東漢末年世風日下、官場腐敗的社會產物。
自公元220年曹丕代漢到公元265年司馬炎代魏，是中國歷史上魏、蜀、吳三國鼎立的時代。漢末到魏晉，是中國封建社會從開創到成熟並向發展高峯隋唐轉折的重要歷史階段。轉折的巨大反差不可避免地給社會帶來激烈的振盪，而作爲社會上層建築的道德風尚，也在振盪中經歷了自身的激變。固有信仰的逐漸破滅使作爲維持社會統治秩序的儒學在東漢中期以後走向衰頹，至東漢末年，世風日下，奔競之俗已成。漢末時風之江河日下已深深地影響了王朝吏治，甚至於到左右吏治之程度了。社會風俗重虛譽而不務實，浮華濫賞比比皆是。於是，官吏貪賄不法，豪強兼併橫行;士人矯僞詐行，相互吹捧，以高名圖進身，百方鑽營;百姓則困頓不堪，幾無生存之地。東漢王朝政治統治的嚴重腐敗，促使了社會矛盾的急劇尖銳化。
諸葛亮最容不得的“五害”官吏，又是蜀國原來法令不全、吏治腐敗的突出表現。
蜀地在劉備入川前，由劉焉、劉璋父子統治了二十年。劉焉爲樹立威望，藉故殺蜀中豪強，反引起土著地主與外來豪強之間的矛盾和衝突，導致局勢混亂。其子劉璋更是無威無德，闇弱無能。主持州事後律令殘缺，法同虛設，豪門大姓因此循情枉法，“專權自恣”，不受約束。至於基層官吏，如諸葛亮所指責的“五害”官吏，“因公爲私，乘權作奸”，“過重罰輕，扶強抑弱”，“縱罪惡之吏，害告訴之人”，“傍課採利，以成家產”，“多所裁量，專其價數”，更是敗壞吏治，禍害百姓，引發民衆怨聲載道。
諸葛亮最容不得的“五害”官吏，也是諸葛亮整飭吏治，反貪實踐的重要總結。
諸葛亮入蜀以後，深知撥亂反正，革除弊端之重要。他把法治提高到關係政權穩固、國家興亡的角度來認識，制定出蜀國的法典——《蜀科》，作爲論獄決刑的依據。此外，諸葛亮還作出了“八務、七戒、六恐、五懼”條章“訓勵臣子”，讓官員隨時保持警惕和有所戒懼，以廉潔奉公，忠於職守。當時，蜀郡太守法正以爲刑法峻急，勸告諸葛亮“緩刑馳禁”。諸葛亮明確答覆，西蜀地區之所以政治腐敗，豪強自恣專權，社會混亂，並不在於民亂於法，而是由於劉璋的儒弱無能，長期的法制鬆弛，“威刑不肅”。因此，要審勢定法，有弊必矯，以隆刑峻法來懲治危害政局的專權自恣的“蜀土人士”(即蜀地的豪強地主和官僚士大夫)，而不把普通民衆作爲法律懲治的對象。諸葛亮全面擔負蜀國軍政事務以後，把握住了以法治國，整飭吏治的關鍵環節——考課。
秦漢以來，已建立了官吏考課以及與之相適應的遷降賞罰制度。對官吏的考覈，包括德行和政績兩個方面。至於德行，有“五善”、“五失”的具體要求。至於政績，主要考其工作表現。對基層官員，考覈當地墾種情況，以耕種多少爲標準。對郡縣長官，則有上計制度，其實就是年終工作彙報。上計內容包括戶口。稅收及治安狀況等。考課的處理，無非是獎賞與懲罰，這是官吏管理制度的重要環節。諸葛亮在《考黜》中說道：“故《書》雲：‘三載考績，黜陟幽明。’”講的就是從古至今新官上任三年後，需考覈其功績，決定升遷或辭退這個道理。
按制度規定，基層官員考覈內容都有其是否有侵漁百姓、接受賄賂、殺賞聚斂無度等現象。如果出現“陰陽不和，四時不節，星辰失度，災變非常”，以及地震、河決、草木不生、君臣不正、民有怨聲、兵亂流亡等天災人禍和社會動亂，輔政官員要承擔責任。但是由於戰亂頻繁和吏治敗壞，往往不能正常實行。當時，蜀漢政權中官吏利用職權謀取私利相當普遍，侵害民衆利益的“五害”現象非常突出。諸葛亮認爲這是治人、治軍、治國之大患，“不可不黜”，只有“斬斷之後，此萬事乃理也”。就如諸葛亮在《考黜》中大聲疾呼的那樣：“凡此五事，民之五害。有如此者，不可不黜，無此五者，不可不遷”!
《便宜十六策·考黜》集中體現了諸葛亮獎勵選拔忠純勤廉官吏、懲戒罷黜邪惡腐敗官吏的主張，是諸葛亮以法治國思想與舉措的重要方面。諸葛亮以“五害”爲標準考黜官吏的思想與舉措，在一定程度上符合了當時社會發展的客觀要求，諸葛亮不愧爲中國古代傑出的政治家，其功績光昭日月。同時，諸葛亮以“五害”爲標準考黜官吏的思想與舉措，對今天的幹部隊伍建設不無裨益。首先，提出普遍考覈並根據其政績升降，對於發現人才，發揮賢才的作用，建立一支有效能的官員隊伍十分重要。其次，特別提出“考黜之政，務知人所若”，以人民的利益做爲考覈官員的標準，懲治各種爲害百姓的惡吏，保護百姓，這一點尤爲可貴。
