諳熟中國政治的美國學者李侃如(Kenneth Lieberthal)指出：“中國的政治體制中充滿了尚未成爲制度的組織。”在王安石變法初期，也有一個僅存16個月的制置三司條例司，正是這樣尚未成爲制度的組織。關於它的創設，在推崇變法的傳統語境下，往往不吝讚詞而高度肯定。但倘若結合宋代君主政體轉向內在的動態進程，制置三司條例司的是非得失，以及由此引起的負面異動，似有重加考量的必要。
一
宋神宗即位之際，變法與改革已成君主與士大夫官僚的共識。借用餘英時的說法，宋神宗以“一個少年皇帝一心一意在追尋重新塑造世界的偉大構想”(《朱熹的歷史世界》238頁，下引此書僅注頁碼)。他先寄望於元老大臣，收穫的卻是“安內爲先”、“信賞必罰”之類空泛的告誡;失望之餘，越發讚賞王安石的經世致用，期望與他共成一代治業。
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熙寧二年(1069)二月，王安石出任參知政事，標誌着他“得君行道”推行變法的發軔。王安石首先倡設制置三司條例司，以便有力推動變法。這對君臣當時有番議論。王安石認爲：“今欲理財，則當收利權。”宋神宗深表讚許。北宋財權歸三司執掌，其長官三司使號稱“計相”。王安石收利權之說，顯然有其預判：變法既以理財爲主旨，必與三司舊體制扞格不入，有必要將利權緊攥在手。他向神宗設譬道：“十人理財，倘若做壞一二件事，反對之論就會乘機而起。堯與羣臣共擇一人治水，尚且不能不敗事。何況選用的不止一人，豈能沒有失誤，關鍵要考量利害多少，不爲異論所惑。”宋神宗認同其說，毫不猶豫地批准設立制置三司條例司，讓王安石以參知政事身份與知樞密院事陳昇之同任提舉。
宋代立國以來，中樞權力結構形成了相對完善的制度程序，陳亮在《論執要之道》裏有一段概括性議論：
自祖宗以來，軍國大事，三省議定，面奏獲旨，差除即以熟狀進入。獲可，始下中書造命，門下審讀。有未當者，在中書則舍人封駁之，在門下則給事中封駁之。始過尚書奉行。有未當者，侍從論思之，臺諫劾舉之。此所以立政之大體，總權之大綱。端拱於上而天下自治，用此道也。
這裏的“三省”，即指中書門下，是由全體宰相班子組成的最高行政機構。其所議定的所有軍國大事與重要任命，不僅先應得到皇帝批准同意，還要經過中書舍人與給事中的封駁(即審議通過)，才能交付尚書省執行。倘若侍從官與臺諫官認爲不妥，仍可議論與彈劾，及時加以糾正。這樣，最高權力層面就形成了相應合理的制衡機制。
變法之初，王安石僅是參知政事(副相)，不過宰相班子的成員之一，其上至少還有左右宰相。其時五位成員，輿論曾各有一字評，合起來是“生老病死苦”：生指王安石，生氣勃勃地銳意新法;老指右相曾公亮，他因年老而首鼠兩端;病指左相富弼，他不滿新法而稱病不出;死指參知政事唐介，他也反對新法，不到兩月就去世;苦指參知政事趙抃，每見新法出臺，他便不停稱苦。這樣，王安石的變法主張，在“三省議定”環節就可能受阻擱淺而送不到宋神宗那裏。王安石後來反對撤廢條例司時，曾托出其創設的初衷：“令分爲一司，則事易商議，早見事功。若歸中書，則待四人無異議，然後草具文字，文字成，須遍歷四人看詳，然後出。至於白事之人，亦須待四人皆許，則事積而難集。”由此足見，之所以迫不及待創設制置三司條例司，根本目的還是最大限度擴張變法派的權力，“患同執政者間不從奏”，減少變法推進時可能出現的阻力。
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結合“當收利權”的說辭，這一以制置三司條例命名的機構，最初出臺的又多是關乎“利權”的新法，卻並非只是整頓財政的變法機構。漆俠在《王安石變法》中指出：“實際上，這個機構在1070年廢除之前，不僅是整理財政的機構，而且是主持變法的總樞紐”。餘英時不僅所見略同，還更具卓見地揭示，這實可視爲“非常相權”：“王安石熙寧二年任參知政事，其所擁有的相權屬於非常的性質。此可由三司條例司的設立見之。三司條例司是爲變法而特增的機構，易言之，即發號施令的總部，爭議最烈的青苗、免役都從此出。這是王安石在神宗全力支持下獨斷獨行的所在，人事的安排也由他一人全權做主。這種非常的相權在實際運作中才充分顯出它的威力，從制度方面作靜態的觀察尚不足以盡其底蘊。”(234-235頁)在他看來，“神宗的變法熱忱及其最初對王安石的無限信任纔是後者取得非常相權的根據”，而“神宗無保留地以君權配合王安石相權的運行是基於一種崇高的理想”，“彼此之間的權力得失至少不是主要的顧慮，故君相之間脫略形跡，君權相權也幾乎有合一之勢”(238、240、243頁)，從而打造出宋代士大夫政治“得君行道”的最佳絕配。
對王安石的“非常相權”，餘英時認爲，“在宋代政治史上有劃時代的意義”，這種意義“必須從正反兩方面去理解”。其負面意義留待下文討論，這裏先徵引他對正面意義的精彩論述：
正面的意義是它象徵了士大夫治天下的權力已得到皇帝的正式承認。依照當時的政治理想，皇帝與士大夫雖然以政治地位言有高下之別，但卻共同負擔着治理天下的責任。在分工合作的原則下，皇帝和士大夫都必須各盡職守，爲人民建立一個合理的生活秩序。在這個理想之下，王安石因變法而取得的非常相權儘管是神宗所授予的，然而卻絕不能看作是後者對前者的特殊賞賜。因爲神宗授權王安石是履行皇帝本身的公共職務，而不是一項私人的行爲。同樣的，王安石的相權也不是屬於他個人的;他所以取得非常的權力是由於他代表士大夫接受了變法這一非常的任務。神宗和王安石對於君相關係的認識不但都同時達到了這一新高度，而且還相當認真地加以實踐，這纔是他們超越前代的地方。
二
制置三司條例司創立不久，作爲變法總部的性質凸顯無遺。《宋史·食貨志》指其“專一講求，立爲新制，欲行青苗之法”;《宋史·職官志》說其“掌經畫邦計，議變舊法，以通天下之利”。“專一講求，立爲新制”，“經畫邦計，議變舊法”，正是強調其作爲主持變法總樞紐的職能，至於“欲行青苗之法”、“以通天下之利”云云，無非點明這次變法的重點所在。
在宋神宗的特許下，即所謂“親命近臣，闢選官屬”，王安石掌控了條例司成員的任命權，使其成爲得心應手的變法總部。知樞密院事陳昇之與王安石共同提舉條例司，宋神宗命中書與樞密院各差一人同領，或隱含制衡的私衷。史稱陳昇之對王安石變法“心知其不可而竭力贊助”，王安石引其共事，顯然拉其作爲暫時的同路人，以期達到“凡所欲爲，條例司直奏行之，無復齟齬”的目的。王安石向宋神宗極力稱薦盟友呂惠卿，讓其出任條例司檢詳文字，成爲變法總樞紐的主心骨，“事無大小必謀之，凡所建請章奏皆其筆”。王安石又讓另一盟友章惇擔任三司條例官。同時擔任三司條例官的還有王子韶，其人外號“衙內鑽”，是一個巴結權要精於鑽營之輩，蘇轍與其共事時，對其“諂事王安石”深爲不齒。
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變法之初，包括三司條例司的運作上，爲爭取變法支持者，王安石做過努力與嘗試，例如吸納蘇轍、程顥進入條例司。據朱熹說，“荊公(王安石)當時與申公(指呂公著)極相好，新法亦皆商量來，故行新法時，甚望申公相助，又用明道(指程顥)作條例司，皆是望諸賢之助。”但蘇轍出任條例司檢詳文字不久，就與新法派“商量公事，動皆不合”，便以自己“固執偏見，雖欲自效，其勢無由”，向皇帝主動請辭。宋神宗考慮讓蘇軾取代其弟，王安石明確反對，說蘇家兄弟“好生異論，以阻成事”。正是有鑑於條例司若不能統一發聲，必將嚴重削弱其總樞紐的功能，王安石開始摒除有異議者入選條例司。在陳昇之遷居相位拒絕同領後，王安石改讓其盟友樞密副使韓絳同領，確保自己能繼續掌控這一機構。據張戩彈劾，自此以後，條例司“左右徇從，安石與爲死黨”。張戩的話，雖有強烈的偏見，但王安石爲確保變法總部指揮如意，“所建議惟門生屬吏而已”，排斥異見的用人傾向確也無可否認。
作爲堅定的改革家，爲減少變革阻力，順利推進新法，王安石把堅定的盟友安排進變法總部，就其初衷而言，似也無可厚非。在條例司的實際運作中，王安石還往往憑藉“得君行道”的特許，輕而易舉地繞過既定的程序。且舉蘇轍親歷的證據。有一次，王安石召呂惠卿與蘇轍等會食私第，拿出一卷文書交待說：“這是青苗法，你們看看，有問題可以提出來詳議，不要對他人說起。”這種在私第處理國事的做法，肯定有違宋代典制。正如餘英時所說：“神宗的變法熱忱及其最初對王安石的無限信任纔是後者取得非常相權的根據”;“神宗與王安石是在變法的共同理想上結合在一起的。但理想一落到權力的世界，很快便會發生種種難以預測的變化。
