漢初實行國家授田制度，按軍功授田，創造了一大批大小地主和自耕農，並迅速安定了漢初的政治局面。國家授田制度是在地廣人稀的背景下實施的，由於當時人地矛盾並不突出，再加上國家對小農經濟的扶持，新立戶者一般可以獲得百畝左右的土地，即便存在不足，也不會相差太遠。這個制度一直維持到呂后時代，還能夠正常發揮作用。
但是，隨着社會的長期安逸，這些土地逐漸變成了私有制，到了“文景之治”時代，這種私有制變成了土地兼併，鄉里兼併勢力非常活躍。如果說授田制下的土地買賣還受到某種限制外，則這種限制在景帝之後就失去了效用。兼併使得本來就十分脆弱的小農的土地日益集中在這部分人手中，導致小農不斷陷入破產的境地。隨着武帝以降，授田制的廢止，再加上豪強勢力對小農的兼併導致其破產流亡和大量奴婢化，國家在鄉里的控制就面臨着嚴峻的挑戰。
而百姓一旦淪身爲奴裨則意味着國家對其人身的、經濟的控制權的喪失。國家無力從根本上解決土地兼併對國家在鄉里人身、經濟控制帶來的衝擊。所以面對小農破產，西漢中期後的君臣在對流民“招流”的同時，呼聲最高的便是“限奴”，與之相伴的則是企圖從一定程度上解決小農破產之源的“限田”。由此掀起西漢中後期國家與豪強間圍繞土地和奴牌問題的經濟和人身控制權爭奪。而能與國家爭奪土地和奴婢的豪強的崛起，正是西漢基層治理崩壞的結果。
豪強擡頭架空鄉賢控制基層
秦和西漢前期，國家在鄉三老、裏父老等具有基層鄉賢的選用中具有主導地位，當時國家對鄉里強宗大家的抑制和垂直型鄉里行政體系的存在，當時的鄉里權力結構體現出極強的王權一元支配色彩。三老、父老體系充其量是國家在鄉里一元支配的組成部分而已，至於孝悌和力田之屬更是如此。對基層的控制實際是相當嚴密的。
這個時期，國家對可能同自己爭奪基層控制權的鄉里大宗豪強保持高度謹慎的態度，對其的預防大於依賴，對其武斷鄉曲及不法現象只要王權需要完全掌握縱橫打擊的主動權。但，隨着社會經濟的發展，漢初“黃老之治”已經不能滿足社會的需要了。主張加強中央集權，實現大一統的儒家思想便起而代之。漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術”，採用經過董仲舒改造過的新儒學，實則外儒內法，作爲官方意識形態指導思想。
自漢武帝確立“獨尊儒術”之後，新儒學成了漢帝國的正統思想，爲了加大推行力度，鼓勵基層士人攻讀儒家經典，漢政權把學習《六經》和出任國家官吏結爲一體。這無疑加速了儒學的普及。至平帝時全國自中央、郡(國)、縣、鄉至基層的裏，建立起完整的教育體系。裏部的學校“序”是幼童學習的專門場所，自此以後，所有裏部幼童必須接受儒學教育。
