咸豐十一年，年僅30歲的咸豐皇帝病死在了承德避暑山莊，他年僅5歲的獨子載淳繼位，即同治皇帝。
咸豐皇帝的死因有二。一是內外交困導致的長期抑鬱：咸豐的運氣太差，在位的十多年間，先後趕上了洪秀全的太平天國起義和英法聯軍進佔北京，江山飄搖，壓力巨大;二是咸豐長期的縱慾：當年，咸豐的生母爲了讓咸豐搶佔皇長子的身份(雖排行老四，但前三個都已死)，吃了催產藥，導致咸豐生來體弱，而他偏偏又喜好女色，日夜不休，終將身體弄垮。
咸豐臨死前，考慮到兒子年幼，就爲他安排了以肅順爲首的八個大臣輔佐，史稱“八大顧命大臣”。一來是輔佐幼帝，二來也是制衡同治的生母慈禧，以防牝雞司晨。可咸豐的如意算盤最終落空了。咸豐死後不久，慈禧就以迅雷不及掩耳之勢，聯合守在北京的恭親王奕忻、醇親王奕譞等王公貴族，發動政變，除掉了肅順等人，把大權掌控在了自己手裏，史稱“辛酉政變”。
大權是搶來了，可治理國家還是需要實際幹事的人，而慈禧顯然不具備這個能力。怎麼辦呢?那就設計一個制度，既不用幹活，還能掌控全局。慈禧是如何做到的呢?
首先，整個滿清帝國的大事、大臣們的奏摺，都要首先報到她這裏來。這是知情權，是對信息的掌控權。而在那個信息閉塞的年代，信息掌控權是一切權力的基礎。慈禧閱後，做到對全局心中有數。但是，她不具備處理這些問題的能力。怎麼辦呢?
第二步，慈禧看完後，再把這些“信息”傳送到以恭親王奕忻爲首的軍機大臣那裏，讓他們商討出解決問題的對策。這些人，就是真正幹事的人。
如果奕忻等人拿出對策後，立即執行，那麼慈禧的大權可不就旁落了?這顯然是慈禧無法容忍的。
因此，第三步，軍機處要把這些對策反饋給慈禧，由慈禧提出意見，哪條合適，哪條不合適，慈禧說了算。當然，由於此時的慈禧還不具備處理政事的能力，很難提出妥切的意見，因此基本就按軍機大臣們說得辦。但這個流程是要有的，因爲這是決策權的象徵。
慈禧批示的對策，再次返回到軍機大臣手裏。軍機處要以此正式擬旨。這是第四步。
擬完旨，就能頒佈了嗎?不，還有第五步：擬完的旨意，要再次送到慈禧手裏，由她最終確定後，才頒發下去，開始施行。
就這樣，通過這個制度，活兒是別人乾的，但大權卻牢牢握在慈禧的手裏。
說白了，什麼是權力?權力就是拍板啊。其他的一切，不過是權力的附庸。
